0

Bližší otázky náhrady škody podle krizového zákona

Vážení klienti,
ekonomické následky pandemie koronaviru budou nepochybně nedozírné. Prakticky ihned po vyhlášení nouzového stavu bylo z mnoha stran mnohdy poněkud zkratkovitě pouze upozorňováno na odpovědnost státu za škodu, vzniklou v důsledku pandemie. Tento článek by tedy měl upozornit na problematické a poněkud opomíjené aspekty tohoto institutu, aby nevznikla falešná představa, že po skončení nouzového stavu stát nahradí škodu ekonomickým subjektům vzniklou.
K tomu dovolte krátký úvod – vláda ČR usnesením č. 69/2020 Sb. s účinností od 14.00 hodin dne 12. března 2020 na dobu 30 dnů vyhlásila tzv. nouzový stav. V návaznosti na to vláda samostatnými usneseními vyhlásila konkrétní krizová opatření, kterými je regulováno primárně podnikání (tj. zejména zákaz kulturních akcí, stravovacích a ubytovacích služeb, účast na vzdělávání, maloobchodního prodeje a dílčí otázky zaměstnanosti) a svoboda pohybu (dočasná ochrana vnitřních hranic, zákaz vstupu pro cizince atd.). Vyhlášením nouzového stavu v tomto rozsahu na území celé České republiky došlo k poměrně bezprecedentnímu zásahu do ekonomického života mnoha subjektů.

I my jsme Vás v předchozím newsletteru informovali o možné aplikaci zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, resp. jeho ustanovení § 36 odst. 1, podle kterého je „ stát je povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám“ – s tím, že považujeme za důležité od počátku shromažďovat podklady pro případný soudní spor. Řešené ustanovení (ustanovení § 36 krizového zákona) zakládá odpovědnost státu za škodu v širším slova smyslu bez zřetele na zavinění (tzv. objektivní odpovědnost – stát za situaci nemůže) a škoda nemusí být vyvolána nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem. Takto koncipovaná odpovědnost státu je pro stát extrémně přísná.

To stále platí, nicméně je třeba upozornit na další podstatné okolnosti případné náhrady.

Předně je třeba uvést, že státní aparát si jistě problematičnost celé koncepce brzy uvědomí, a dosud pootevřená vrátka k náhradě škody v plošném rozsahu se bude snažit zavřít.

To ostatně již učinil, a to tím, že původní usnesení vlády o přijetí krizového opatření vláda s účinností od 6.00 hodin 24. března 2020 zrušila, a opatření totožného obsahu s účinností od 6.00 hodin 24. března 2020 přijalo tzv. mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví. Toto mimořádné opatření je ovšem přijato nikoliv podle krizového zákona, ale podle zákona o ochraně veřejného zdraví, a podle některých závěrů se tím má vyloučit odpovědnost státu za škodu podle krizového zákona.

Takový závěr má své opodstatnění – škoda totiž musí být vyvolána krizovým opatřením, a to je podle definice „organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob, prováděnými podle krizového zákona.“ Aktuální opatření Ministerstva zdravotnictví nebylo vydáno podle krizového zákona, ale podle zákona o ochraně veřejného zdraví, čímž, čistě formálně, není naplněna hypotéza ustanovení § 36 krizového zákona. Stát tedy bude nepochybně v budoucnu argumentovat, že nárok na náhradu škody podle krizového zákona může jít pouze do 24. března 2020 do 6.00 hodin, další případná škoda by se řešila podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Tam jsou ale skutkové podstaty náhrady škody zcela jiné, i důkazní situace bude zcela jiná (bude zejména nutné dokázat onen nesprávný úřední postup) a i postup uplatnění je jiný.

Postup vlády zcela zjevně cílí na omezení odpovědnosti České republiky za vzniklé škody (a současně s tím pak zřejmě dojde k neprojednatelnosti žalob, které byly na usnesení vlády ČR podány). Obsah opatření Ministerstva zdravotnictví je prakticky totožný, pouze je vydané podle jiného zákona – který ovšem neobsahuje onu přísnou definici náhrady škody. Otázkou je, jak bude tento postup před soudy následně obhajitelný.

Pokud jde tedy o náhradu škody podle krizového zákona, bude uplatnitelná pouze v rozmezí od 14.00 dne 12. března 2020 do 24. března 2020 do 6.00 hodin. To, že bude škoda uplatnitelná, neznamená ovšem, že bude vynutitelná. Jedná se o do jisté míry netestované ustanovené, které bylo řešeno soudy pouze ve velmi málo případech, zejm. v souvislosti s povodněmi.

ato speciální odpovědnost státu je založena na současném splnění tří předpokladů, kterými jsou:
1) provedení krizového opatření,
2) vznik škody a
3) příčinná souvislost mezi krizovým opatřením a vznikem škody (podle rozhodnutí Nejvyššího soudu 25 Cdo 1649/2007).

Současně platí, že stát se může odpovědnosti zprostit, prokáže-li (důkazní břemeno leží na něm), že poškozený si způsobil škodu sám.

K předchozím 3 bodům pak přidáváme ještě jeden podstatný bod, a to:
4) škoda musí být uplatněna v zákonem stanovené lhůtě, jinak zaniká. Zákonem koncipovaná šestiměsíční prekluzivní doba má subjektivní charakter, protože počátek jejího běhu se odvíjí od okamžiku, kdy poškozený získal vědomost o škodě, tj. kdy se prokazatelně dozvěděl, že na jeho úkor ke škodě došlo (nikoliv tedy jen o škodné události). To předpokládá, že se poškozený dozvěděl o tom, že mu vznikla majetková újma určitého druhu a rozsahu, kterou je možné objektivně vyjádřit v penězích (není třeba, aby znal rozsah škody přesně např. na základě odborného posudku) a důvodně uplatnit u soudu (podle rozhodnutí NS 25 Cdo 3798/2007).

Pokud tedy bude nárok řádně uplatněn u orgánu krizového řízení a případně následně žalobou u soudu, vše uvedené by na stávající situaci mělo platit, a stát by tak měl za všeobecný ekonomický pokles odpovídat v plném rozsahu (tedy zřejmě ne ve formě náhrady škody, ale jakési reparace záporných hodnot, do kterých se mnohé podnikající subjekty dostávají).

Takový závěr se však v kontextu stávajících událostí nezdá udržitelný, zejména proto, že v žádném z dříve řešených případů stát nepřistoupil k tomu, že by krizová opatření nařídil celoplošně a na tak dlouhou dobu, s tak zásadními důsledky pro podnikání. V době přijetí krizového zákona nebyla tato možnost zřejmě vůbec předjímaná a zákon řeší pouze odškodňování zásahů na konkrétních případech, nikoliv tedy náhradu škody při takto masivním utlumení ekonomiky. To je základní úhel pohledu, kterým je na uvedené ustanovení třeba pohlížet. Současně je zjevné, že na náhradu škodu v takto enormním rozsahu státní rozpočet jednoduše nemá prostředky.

Nejvyšší soud již v rozhodnutí 28 Cdo 2519/2011 připomněl, že i „Evropský soud pro lidská práva konstatoval pozitivní závazek státu při ochraně vlastnictví … a rozhodl, že pozitivní závazky států chránit a naplnit práva zakotvená v evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod se vztahují i na situace přírodních katastrof. I když jsou přírodní katastrofy mimo sféru ovlivnitelnosti státu, musí státy přijímat odpovídající opatření ke zmírnění jejich následků, a to zejména preventivní opatření ke zmírnění až minimalizování následků živelních pohrom. Konkrétní požadavky na stát se však liší podle toho, o jaké právo (a o jaký skutkový stav) se jedná. Aplikace pozitivních závazků se uplatní tehdy, pokud stát o přírodní katastrofě věděl či vědět mohl. K ochraně majetku musí stát přijmout taková opatření, která jsou rozumná a přiměřená“.

Vedle odpovědnosti státu za škodu způsobenou přijatými opatřeními ke zmírnění následků pandemie tedy také existuje povinnost státu k přijmutí opatření vedoucích ke zmírnění následků pandemie; a za nedodržení této povinnosti by stát měl také odpovídat (část populace by nesla jistě velmi úkorně, pokud by stát na přijetí opatření ke zmírnění dopadů pandemie zcela rezignoval). To, že se tyto dvě koncepce v praktické rovině vylučují, není třeba zdůrazňovat, vážit mezi těmito povinnostmi (povinnost nezasáhnout do podnikání a povinnost zmírnit následky pandemie) by pak měly v každém jednotlivém případě právě soudy, a hodnotit, zda stát skutečně v rámci přijatých krizových opatření jednal racionálně a v nezbytném rozsahu, aby dostál svým povinnostem.

I zde se lze vrátit k naposledy citovanému rozhodnutí Nejvyššího soudu, který uvedl (v rámci náhrady škody způsobené krizovým opatřením při povodních) k tvrzeným absentujícím systémovým řešením, že „jde tu vskutku o skutečnosti zásadní a svou povahou systémové. Při hodnocení a následném právním posouzení těchto skutečností se však nabízejí k odpovědi dvě otázky. Jednou z nich je, nakolik může být takto (potenciálně) dobudovaný systém úplný, aby zabránil důsledkům působení povodně v případě její eskalace, která podle všeho vykazuje vždy určitý prvek nepředvídatelnosti. A kromě toho je otázkou, zda kumulovat systémovou stránku věci s posouzením bezprostřední činnosti orgánů krizového řízení, která ve dnech povodně (podle zákona č. 240/2000 Sb.) probíhala. Dovolacímu soudu se jeví jako těžko přijatelné, aby byl stát, potažmo ministerstvo vnitra, odpovědný v podstatě bezprostředně za to, že orgány krizového řízení fungovaly v době povodně v rámci zákona (podle podmínek zvenčí organizačně nastavených). Je nutné předpokládat, že eventuálně dokonalejší systémové zabezpečení protipovodňové ochrany nemohlo a nemůže být záležitostí bezprostředních aktivit orgánu krizového řízení.“ I tento závěr se zdá být po jistém zobecnění aplikovatelný na současnou situaci. Byť soudy nárok odmítl v konkrétním případě v podstatě pro formální pochybení a z rozhodnutí to explicitně nezaznívá, Nejvyšší soud v podstatě odmítl, že by měl stát v důsledku objektivní odpovědnosti odpovídat za škodu i v případě, že stát nemohl jednat jinak a opatření jsou opatření provedena v souladu se zákonem a v rozumných mezích. Pokud tedy nebude prokázáno nějaké konkrétní pochybení státu v rámci nastavených krizových opatření, které by způsobilo konkrétní škodu, bude u vyšších soudů zřejmě velmi obtížné jakoukoliv náhradu škody vymoci. Takové je i předběžné vyjádření Ministerstva financí, tedy nedá se předpokládat, že by byly náhrady vypláceny na podkladě žádostí, ale budou zamítány a nárok bude třeba uplatnit soudně.

Současně je třeba vzít v potaz vliv pandemie jako takový. V mnoha případech se lze domnívat, že škoda by byla způsobena (byť v jiné struktuře a v jiné výši) i v případě, že by žádné krizové opatření přijato nebylo (např. v restauracích by bylo i tak méně hostů), případně by byla i vyšší (v případě změny spotřebitelského chování za situace, že by se pandemii nedařilo zvládat, či v případě, že by z důvodu vysoké nemocnosti dlouhodobě chyběla podstatná část zaměstnanců). To bude mít samozřejmě dopady do důkazního břemene, kterou ponese potencionální žadatel či žalobce. Bude nutné doložit výši škody (vzniklé výlučně v důsledku přijatého krizového opatření), bude nutné doložit, jakým způsobem se žadatel snažil škodě vyhnout (nařizování dovolených, formální žádosti o snižování nájmů, odklady splatnosti atd.). Tyto spory budou tedy nejen právně, ale i skutkově extrémně složité – a samozřejmě se za zahájení sporu bude platit soudní poplatek.

Pokud tedy shrneme vše výše uvedené, jsme toho názoru, že nárok na náhradu škody – ač se zdá na první pohled norma poměrně jasnou – nebude ze strany státu až na výjimky akceptován, a soudy, zejména vyšší, jej budou podle našeho názoru až na výjimky zamítat, a to právě z toho důvodu, že náhrada škody je koncipována pro odstranění škody v jednotlivých případech, kde došlo prokazatelně k pochybení státu.

Závěrem – stát by zřejmě měl nahradit přímé škody na vlastnickém právu podle krizového zákona či podle zákona o odpovědnosti státu za nesprávný úřední postup, případně ve velmi specifických případech, a zbytek škod v ekonomice řešit jinak, zřejmě ve formě již částečně avizovaných vládních programů. Náhrada škody podle krizového zákona bude z více shora uvedených důvodů velmi obtížně prosaditelná jako plošné řešení, navíc je v celé rovnici prozatím příliš mnoho neznámých a situace se vyvíjí skutečně překotně.

Bude-li nicméně nějaký subjekt chtít náhradu škody uplatnit u orgánu krizového řízení, doporučujeme
a) skutečně pečlivě evidovat všechny vznikající škody,
b) snažit se jim v maximální míře předcházet a
c) žádost každopádně udělat co nejdříve, případně periodicky, a to i za cenu neúplné žádosti.

Na debaty nad případným doplněním žádosti, nad aplikací zjevně nedokonalé právní normy či na debaty, kterou normu vůbec aplikovat a s jakými důsledky, bude času ještě dost.

Přejeme pevné zdraví a nervy.
Tým PPAK

Napsat komentář

Vaše e.mailová schránka nebude zveřejněna. Označené kolonky je povinné vyplnit.